공공사업 계약방식별 특성

컨소시엄社 문제 있어도 무한책임… 불공정 관행 속타는 SW업계

안경애 기자   naturean@

입력 2020-08-26 19:19

발주기관, 기업들에 리스크 전가
공동 이행방식에 위험부담 커져
SW산업협회, 조달청에 개선요구

 

공공IT 사업 '공동계약' 족쇄
# 대기업 A사와 중견기업 B사는 중소기업 C사와 컨소시엄을 구성해 한 공공기관의 IT시스템 구축사업을 수주했다. 그런데 사업 수행 도중 공고와 달리 사업범위가 크게 늘어나고, 부담이 커진 C사가 중도 포기하면서 A사와 B사가 모든 책임을 떠안았다. 발주기관이 컨소시엄 참여사들이 전체 사업을 연대 책임지는 공동이행방식을 적용했기 때문이다. 두 회사는 C사 포기로 인한 개발부담을 고스란히 떠안고, 사업 지연으로 발주기관이 입은 손해에 대한 배상까지 하게 됐다. 막대한 손해를 입은 두 회사는 법적소송을 준비하고 있다.

#2 중소기업 D사와 E사는 컨소시엄을 맺고 한 공공기관 SW 용역사업을 수행했다. 그런데 사업 도중 E사가 도산하면서 D사가 모든 사업을 책임지게 됐다. 이 사업 역시 컨소시엄 참여 기업에 연대책임을 지우는 공동이행방식이 적용됐기 때문이다. E사의 도산으로 피해액을 보상받을 방법조차 애매해진 D사도 파산 위기에 처했다.

상당수 공공SW·SI(시스템통합) 사업을 복수 기업이 컨소시엄 형태로 수행하는 가운데, 특정 기업의 문제를 모든 컨소시엄사가 무한 책임지도록 하는 관행이 계속돼 개선 목소리가 크다. 각 컨소시엄 구성사가 책임과 역할을 나눠 갖는 공동계약제도의 당초 취지와 달리, 발주기관이 사업 수행 및 참여기업 관리 부담을 피하기 위해 기업들에 리스크를 전가한다는 지적이다.

정부는 SW·IT를 포함한 공공 공사·제조·용역사업에 기업 간 컨소시엄을 통한 공동계약을 허용하고 있다. 공동계약은 참여기업이 출자비율에 따라 컨소시엄을 구성하고, 구성원 각자가 사업 관련 모든 면허를 보유하면서 하자와 전체 책임을 연대 책임지는 '공동이행방식'과, 분담내용에 따라 컨소시엄을 구성하고, 구성원이 각자 사업범위에 맞는 해당면허를 보유하면서 하자와 책임을 각자 지는 '분담이행방식'으로 구분된다.

두 방식 모두 컨소시엄사 각각이 발주기관과의 계약주체로서, 하도급사와 달리 서로 수평적 협업관계에서 사업을 수행한다. 발주기관들은 사업 수행 시 참여기업들로부터 지분율을 제출받아 기업별 사업 수행범위를 인지한다.

그런데 대부분의 공공SW 사업은 발주기관들이 관행적으로 사업공고에서 공동이행방식만 허용한다. 그 결과 기업들은 컨소시엄사가 사업을 중도 포기하거나 도산 등으로 사업수행이 힘들어진 경우 모든 책임을 질 위험을 안고 사업을 하게 된다.

한국SW산업협회가 2015년부터 작년까지 5년간 공동계약방식 공공SW 사업을 분석한 결과 총 6851건 중 92.8%인 6358건이 공동이행방식이고, 분담이행방식은 493건으로 7.2%에 그쳤다. 여기에다 조달청이 자체 기준에 따라, 컨소시엄 구성 시 중소기업 지분율을 50% 이상으로 하면 최고 가점을 주도록 규정하면서 사실상 모든 공공SI 사업에 복수의 중소기업이 컨소시엄 사로 참여하고 있다. 정부와 발주기관이 상생협력을 이유로 중소기업과의 컨소시엄 구성을 사실상 강제화하면서 그로 인한 리스크와 책임은 모두 기업들에 떠넘긴다는 지적이 나온다. 특정 기업의 문제로 다른 기업이 비용과 리스크를 떠안은 결과, 발주기관은 빠진 채 사업자들끼리 피해보상 등 법적 분쟁을 빚는 사례가 이어지고 있다.

 

SI업계 한 관계자는 "정부나 공공기관이 부당한 특약, 특수조건 등을 내걸어 기업에 책임과 부담을 전가하는 불공정한 계약 관행이 이어지고 있다"면서 "SW기업의 수익성 악화는 결국 우수 인재의 이탈로 이어지고, 국내 SW산업 경쟁력 저하로 이어질 수밖에 없다"고 밝혔다.

업계는 공동계약방식 공공SW 사업에서 분담이행과 공동이행을 모두 허용하고, 기업이 수행방식을 선택할 수 있도록 해야 한다고 지적한다. 관련 규정을 담은 기획재정부의 '정부 입찰·계약 집행기준'과 '공동계약 운용요령'을 개정해 관련 내용을 명시하자는 의견이다.

SW산업협회는 이 같은 의견을 담은 건의서를 정부에 제출해 조달청이 검토에 들어간 것으로 알려졌다. 조달청은 기재부와 '국가계약제도 혁신TF'를 가동 중으로, 이 이슈가 TF 의제에 포함될 지 주목된다. 기재부는 TF를 통해 9월까지 국가계약제도 혁신방안을 마련할 계획이다.

조영훈 SW산업협회 산업정책실장은 "발주기관이 기업들로부터 컨소시엄 지분율까지 받고 계약도 각각 맺으면서 책임은 공동으로 지우거나 주사업자에 넘기는 것은 불합리하다"면서 "법·제도의 문제라기보다는 책임을 피하려는 공공기관의 관행과 문화가 주된 원인인 만큼 관계부처에 개선요구를 지속적으로 해 나가겠다"고 밝혔다.

안경애기자 naturean@dt.co.kr

공공사업 계약방식별 특성
구분	단독계약	공동계약
	하도급	분담이행	공동이행
협업 관계	수직적	수평적	수평적
책임 소재	책임 범위가 제한적(低)	책임 분담(中)	계약상의 의미 이행에 대해 연대책임(高)
수익 형태	과업 범위에 따른 위탁대금 수령	분담한 만큼 사업대가를 분배	공동 출자 비율에 따라 사업대가 및 이익금을 배당 또는 분배
위험 대응	고위험 과업을 하도급하여 위험을 전가 가능	위험 분산	위험 수용 발주자에게 유리, 중소기업은 기피 경향
참여 목적	-실행력은 있어도 규모, 협상력이 약해 직접 수주가 어려우면 하도급자로 참여 - 원도급자는 역량 보완, 비용 절감, 위험 회피, 생산성 향상이 목적	-계약 불이행에 대한 위험부담을 분산 -경험 축적, 기술 이전 - 기술 및 자본의 보완	- 대규모 사업의 경우 공동 출자 등을 통해 위험을 감수하고 수익을 많이 얻고자 할때 - 경험 축적, 기술 이전 -기술 및 자본의 보완
자료:SW정책연구소