출처: 공사ㆍ용역ㆍ물품이 혼재된 경우 분리 및 일괄발.. : 네이버블로그 (naver.com)
공사/용역/물품이 혼재된 경우에 분리발주 또는 일괄발주 방법을 요약하면 다음과 같다.
1. 공사ㆍ용역ㆍ물품이 혼재된 경우 발주 법규와 현재 상황
1.1 근거(「지방자치단체입찰 및 계약집행기준: 행정안전부 예규 2018. 1. 22.」 제1장 입찰 및 계약 집행기준, 제1절 총칙, 10)
가. 계약담당자는 물품, 용역, 공사 중 2개 이상이 혼재된 계약을 발주하려는 경우에는 사업의 계획단계부터 다음의 사항을 고려하여 분리발주 여부를 검토1) 하여야 한다.
1) 물품ㆍ용역ㆍ공사가 혼재된 경우 적정공사비와 품질 확보를 위해 발주 전에 관련 법령을 검토하여 분리발주 여부를 추진
1) 계약목적물의 일부에 공사가 포함된 계약을 발주함에 있어 ｢건설산업기본법｣, ｢전기공사업법｣, ｢정보통신공사업법｣ 등 공사관련 법령의 준수 여부
2) 물품ㆍ용역ㆍ공사 등 각 목적물 유형별 독립성ㆍ가분성2)
2) 가분성: 부동산 및 물품의 성질 및 가치를 훼손하지 않고 분리(할)할 수 있는 성질
3) 하자 등 책임구분의 용이성
4) 계약이행관리의 효율성
5) 각 발주방식에 따른 해당시장의 경쟁제한효과3)
3) 분리발주 효과: 예산집행 투명성 제고, 중소기업 등 보호, 하도급 문제해소, 전문업 육성 등
물품설치구매 발주: 예산절감 등
나. 계약담당자는 “가.”에 따라 계약을 분할발주 하지 않는 경우 예정가격을 작성함에 있어 다음 사항을 유의하여야 한다.
1) 예정가격 산정에 있어 설치비용 등 부수적인 목적물에 대한 비용이 누락되었는지 여부
2) 공사가 혼재된 계약의 예정가격 산정에 있어 공사부분에 대한 의무적 가입이 요구되는 보험의 보험료 및 환경보전비, 폐기물처리비, 안전관리비 등을 ｢건설산업기본법｣ 제22조제7항 등 관련법령에서 정한 바에 따라 계상하였는지 여부
1.2 물품구매 설치와 공사와의 구분발주
○ 계약목적물은 물품을 구매하여 설치를 해야하는 것이 있다. 예를 들면 창호교체, 인조잔디설치, 다량에어콘 설치 등이 있다. 이때 설치를 공사업종이 하느냐, 물품납품자가 하느냐가 논쟁이다.
▸ 발주기관 및 조달청 등: 재료비의 비중이 노무비 보다 높은 경우 공사의 신속성 및 편리성, 예산절감 등의 이유로 물품구매 발주(현장설치도 조건)를 선호하고 있다.
▸ 공사업종: 발주기관이 재료비 비중을 고려하여 발주하는 방식은 법령에 근거한 것이 아니고 발주기관의 자의적 판단에 의한 것으로 공사 관계법령과 상충되고 있다. 따라사 설치공사가 수반되는 물품구매의 경우 시설공사 계약으로 발주되어야 한다.
출처) 대한건설쟁책연구원(2018. 8.), 건설공사 물품 구매 발주 개선 방안(박승국 · 조재용)
○ 물품과 공사가 혼합된 경우는 관련법령에 따라 분리발주를 해야 한다고는 하나 명쾌하게 명시되지않은 관계로 공사측에서는 강력한 분리발주4) 를 원하고 있다.
4) 군산교육청 창호공사 구매입찰 발주 물의 보도(전민일보, 신성용 기자 2014. 9. 25.)
물품ㆍ공사 혼합시 분리발주 우선 검토한다(대한전문건설신문, 남태규 기자, 2018. 1. 11.)
대한건설쟁책연구원(2018. 8.), 건설공사 물품 구매 발주 개선 방안(박승국 · 조재용)
○ 이와 같은 문제점을 해결하기 위해 권익위 권고와 공문서 시달 및 입법예고(붙임 파일 참고) 등이 있었으나 정확한 법규는 마련되지 않고 있습니다. 조달청에서는 "<표 1-1> 과 같이 물품 제조 및 설치 공사가 혼재된 일괄발주 시 계약상대자인 물품 제조업체가 현장 상황에 따라 전문건설업체에 설치 공사를 위탁할 수 있는 범위를 확대한다."고 2018. 9. 18.보도자료를 했다. 이 보도자료(붙임 파일)에도 일괄 및 분리발주에 대한 명확한 기준은 없다.
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<표 1-1> 물품․공사 일괄발주 시 위탁 확대 계획
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일괄발주 적용 유형
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개선 내용
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직접생산 기준에 제조 공정으로 설치(공사)가 포함 (주차관제장치, 탄성포장재 등)
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(기존과 동일) 입찰참가자격으로 공사 면허 요구 및 직접 설치 의무
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KS, 단체표준 등 관련 법령에 제조 공정으로 설치가 포함 (응급안전돌보미시스템 등)
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국민의 생명·안전과 관련된 조달청 안전관리물자 (도로중앙분리대, 가드레일 등)
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설치부분 경미, 계약이행의 효율성 등 수요기관의 계약 관리 편의 제공 (금속제창 등)
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(위탁 확대) 입찰참가자격으로 공사 면허 요구, 설치 공사는 전문공사업체로 위탁 가능
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출처) 조달청 보도자료(2018. 9. 18. 화), 물품 제조업체와 설치 공사업체 ‘분업’ 확대
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○ 현재까지 명쾌한 해답은 없고, 신문고 등에 공사와 물품의 질의답변을 보면 "계약담당공무원이 해당 계약의 목적, 특징, 자격요건, 관련법령 등에 따라 결정하여야 할 수밖에 없습니다."라고 되어 있다. 따라서 조달청과 행안부의 질의답변 사례를 제시하고자 합니다.
2. 공사ㆍ용역ㆍ물품이 혼재된 경우 질의답변 사례
2.1 물품과 공사가 혼합된 경우 이를 공사로 발주해도 되는지에 관한 질의
○ 물품·공사 또는 용역·공사 등이 혼재되어 있는 목적물의 계약방식은 사업의 주된 목적에 따라 계약담당공무원이 판단하여야 할 사항이며, 「조달 사업에 관한 법」제5조의2제1항에 따라 수요기관의 장이 조달청장에게 계약체결을 요청한 경우에는 제3항에 의하여 해당 계약의 체결방법 등을 수요기관과 조달청장이 협의하여 결정하도록 하고 있습니다.
「조달 사업에 관한 법」제5조의2(계약 체결의 요청) ① 수요기관의 장은 수요물자 또는 공사 관련 계약을 체결함에 있어 계약 요청 금액 및 계약의 성격 등이 대통령령(영제9조의3)으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 조달청장에게 계약 체결을 요청하여야 한다. 다만, 천재지변 등 부득이한 사유로 계약 체결을 요청할 수 없거나 국방 또는 국가기밀의 보호, 재해 또는 긴급 복구 및 기술의 특수성 등으로 계약 체결을 요청하는 것이 부적절한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 수요기관의 장은 제1항에 해당하지 아니하는 경우에도 조달청장에게 수요물자의 구매 및 공사의 계약 체결을 요청할 수 있다.
③ 조달청장은 제1항 및 제2항에 따라 계약 체결을 요청받은 경우 수요기관이 계약 체결에 적용하여야 할 법령에 따라 계약 체결의 방법 등을 수요기관과 협의하여 결정하여야 한다. 다만, 계약의 목적이나 특성상 협의가 필요하지 아니하다고 판단되면 협의를 생략할 수 있다.
「조달 사업에 관한 법 시행령」제9조의3(계약 체결의 요청 등) ② 법 제5조의2제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 천재지변, 긴급한 행사, 그 밖에 이에 준하는 사유가 있는 경우
2. 국방과 관련이 있거나 국가기관의 행위를 비밀리에 하여야 하는 경우
3. 재해 또는 사고로 인한 긴급 복구공사를 하는 경우
4. 기획재정부령으로 정하는 바에 따라 조달청장이 수요기관에 수요물자의 구매를 위임하는 경우
5. 시공ㆍ감독, 하자보수 등에 필요한 기술의 특수성을 고려할 때 수요기관의 장이 직접 공사계약을 체결할 필요가 있다고 인정되는 특수공사로서 조달청장과 미리 협의한 경우
6. 제2조에 따른 용역으로서 수요기관에서 직접 구매하는 것이 적합하다고 인정되는 경우
관련법령 : 조달사업에 관한 법률 제5조(계약의 특례)
작성부서 : 조달청 기획조정관 규제개혁법무담당관
출처) 네이버 지식in 국민신문고님 답변, 2018. 10. 05. 08:10
2.2 물품과 기계설비공사가 혼합된 경우에 기계설비공사업 등록증 없이 물품발주로 가능 여부
○ 귀 질의의 ‘현장제어반의 노후 교체’와 관련하여 공사인지 물품인지 대하여 지방계약법령 및 관련 예규에서 규정하고 있지 않으나,
▸ 공사는 「건설산업기본법·전기공사업법·정보통신공사업법」 등 공사 관련 법령에 업무범위 및 면허 등의 자격사항 등을 규정하고 있고,
▸ 물품은 이미 만들어진 물품을 납품·공급하는 <물품구매>와 규격서·시방서 등에 따라 물품에 제조·제작하여 납품·설치하는 <물품제조구매>로 구분하고 있습니다.
○ 공사 관련 법령에서 규정한 공사가 아닌 단순 물품 설치를 공사로 분류는 것은 타당하지 않을 것으로 판단되나, 현장제어반의 노후 교체가 공사계약인지 물품계약인지에 대한 구체적인 판단은 발주기관에서 계약의 목적, 특징, 자격요건, 관련법령, 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」의 규정(물품‧용역‧공사가 혼재된 계약의 집행) 등을 고려하여 판단해야 할 사안임을 알려 드립니다.
○ 참고로, 물품의 제작과 설치(공사 관련 자격ㆍ면허ㆍ신고 등이 필요하지 않은 용역)를 일괄 발주하는 경우 "10-나"에 따라 계약담당자는 예정가격 작성시 설치비용 등 부수적인 목적물에 대한 비용 등을 계상하도록 규정하고 있음을 알려 드립니다.
관련법령 : 기타
작성부서 : 행정안전부 지방재정경제실 지방재정정책관 회계제도과 | 02-3274-2505
출처) 네이버 지식in 국민신문고님 답변, 2018. 06. 29. 04:06
2.3 공사ㆍ물품ㆍ용역의 명확한 정의와 상충시 판단기준과 혼합 시에 발주방법은
○ 귀 질의한 사항이 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법령이나 관련 예규 등에 관한 사항이라면 행정자치부(회계제도과, 02-2100-3541)에 질의하여 처리하여야 할 것입니다.
○ 국가기관이 당사자가 되는 계약에 관한 법령이나 관련 계약예규에서 공사, 물품과 용역의 뜻에 관하여 정한 바는 없습니다. 다만, 국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정[조달청 고시] 제2조 제1항에서는 이를 다음과 같이 정하고 있습니다.
1. "물품"은 국내에서 생산이나 공급되는 내자물품과 국외에서 생산이나 공급되는 외자물품을 말함
2. "공사"는 「건설산업기본법」, 「전기공사업법」, 「정보통신공사업법」, 「소방시설공사업법」, 「문화재수리 등에 관한 법률」, 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 토목·건축·산업설비·환경시설·조경·구조물·소방시설·문화재 등 시설물의 설치·유지·보수·해체·부지조성 등의 사업을 말함
3. "용역"은 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말함 가.「건설기술진흥법」, 「엔지니어링산업진흥법」, 「건축사법」, 「기술사법」, 「전력기술관리법」, 「정보통신공사업법」, 「소방시설공사업법」, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」, 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 감리나 설계 등의 기술 용역 나.「소프트웨어산업진흥법」, 「환경영향평가법」, 「폐기물관리법」, 「에너지이용합리화법」, 「시설물의 안전관리에 관한 특별법」, 그 밖의 다른 법률의 규정에 의한 전산용역·전산장비유지용역·환경영향평가업·청사관리용역·청소용역 등 일반 용역
○ 국가기관이 당사자가 되는 계약에서 계약담당공무원은 물품, 용역, 공사 중 2개 이상이 혼재된 계약을 발주하려는 경우에는 사업계획 단계부터 다음의 사항을 고려하여 일괄이나 분리발주 여부를 검토하여야 하는 것입니다(계약예규 정부 입찰·계약 집행기준 제2조의2 제1항).
1. 물품·용역·공사 등 각 목적물 유형별 독립성·가분성
2. 계약목적물의 일부에 공사가 포함된 계약을 발주함에 있어서 「건설산업기본법」, 「전기공사업법」, 「정보통신공사업법」 등 공사관련 법령의 준수 여부
3. 계약이행 및 관리의 효율성에 미치는 영향
4. 하자 등 책임구분의 용이성
5. 각 발주방식에 따른 해당 시장의 경쟁제한 효과
○ 중앙관서의 장(계약담당공무원)이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제83조에 따라 건설공사에 소요되는 자재를 관급하는 경우에 인도조건에 관하여 정한 바는 없습니다. 이는 계약담당공무원이 해당 자재의 특성이나 수량, 수요시기, 공사현장 상황 등에 따라 결정하여야 할 것입니다.
출처) 조달청 계약법규 질의ㆍ사례, 공개번호: 166388, 회신일자: 2017-04-24. 제목: 물품구매계약의 합리성 제고방안 [국민권익위원회 의결 2012-167호] 보고 질의 드립니다.
2.4 물품설치납품과 용역차이
<질문: 예로 도배할 경우 물품구입인지 용역인지?>
○ 국가기관이 입찰을 시행함에 있어 동 사업이 건설산업기본법 등 공사관련법령에서 규정하고 있는 공사의 범주에 해당되는 때에는 공사로 발주하여야 할 것이며,
공사관련법령상 공사에 해당되지 않는 경우라면 당해 사업 시행의 주요내용이 물질적 재화를 생산(구매)하는 것인지 아니면 물질적 재화의 생산(구매) 이외의 생산이나 소비에 필요한 노무 등을 제공하는 것인지에 따라 물품 또는 용역으로 발주하여야 할 것입니다.
○ 귀 질의 경우는 국가계약관련법령의 해석에 관한 내용이 아닌 입찰공고 내용과 관련된 구체적인 사실판단에 관한 사항으로 당해 발주기관에서 판단할 사항입니다.
* 참고로, 조달청(규제법무실)에서는 기획재정부의 위임을 받아 국가기관을 당사자로 하는 계약에서 기획재정부 소관 법령인 국가계약법령과 관련 계약예규(기획재정부에서 제정한 정부 입찰․계약 집행기준 등 계약예규)의 내용에 대한 질의에 한하여 1차 답변을 처리하고 있는 바, 국가기관 또는 국가계약관련 법령 준용 기관 등이 특정 계약목적에 맞추어 국가계약 법령과 관련 계약예규의 위임 등에 따라 제정(작성)한 계약규정 세부 시행내용이나 입찰설명서(입찰공고문, 입찰특별유의서, 계약특수조건 등)나 공사시방서, 입찰안내서 등 입찰ㆍ계약관련 자료의 세부내용에 대한 사실판단에 관한 사항으로써 이에 대하여는 이를 작성한 발주기관의 계약담당공무원이 판단할 사안입니다.
출처) 조달청 계약법규 질의ㆍ사례, 공개번호: 185663, 회신일자: 2018. 7. 12. 제목: 설치납품과 용역차이
2.5 물품의 제조입찰과 구매입찰의 구분 기준은
○ 물품제조입찰은 발주기관의 규격서 및 시방서 등에 따라 제조하여 납품하여야하는 물품으로 시중유통물품을 상당부분 별도의 가공이나 제조공정을 거쳐야 하는 제품, 예정가격을 원가계산에 의하여 작성할 수밖에 없는 신규물품, 기타 발주기관이 불가피하다고 판단하는 경우 등 입니다.
▸ 이러한 입찰은 계약상대자가 직접생산5) 하여야 하며, 타인이 생산하는 물품으로 대체하여 납품할 수는 없습니다.
5) 직접 생산이란 당해 제품 또는 물품의 생산을 위한 시설을 갖추고(소유 또는 임차) 당해 법인 또는 단체의 구성원(또는 직원)이 생산과정에 참여하는 것을 의미합니다.OEM제조 등 제3자가 위탁 생산 또는 판매하는 것까지 포함하는 것은 아닙니다. *「제조물품 직접생산확인 기준(조달청고시 제2017-10호)」을 참고
▸ 만약, 발주관서의 승인 없이 하도급을 하거나 발주관서의 승인을 얻은 하도급조건을 변경한 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조제1항제3호에 따라 부정당업자의 입찰참가자격을 제한받게 됩니다.
○ 물품구매입찰은 물품생산자 또는 생산된 제품을 판매하는 자는 관련법령에 따른 입찰자격(업종 코드 등)이 있으면 누구나 입찰이 가능합니다.
출처) 조달청 계약법규 질의ㆍ사례, 공개번호: 177015, 회신일자: 2017. 12. 26. 제목: 국가계약법 관련 문의
2.6 물품설치 납품과 공사설치 업종을 함께 공고 여부
○ 물품ㆍ용역ㆍ공사 중 2개 이상이 혼재된 계약을 발주하려는 경우에는 사업계획 단계부터 "물품ㆍ 용역ㆍ공사가 혼재된 계약의 집행기준"에 따라 일괄발주 또는 분리발주를 결정하여야 합니다.
○ 귀 질의와 같은 사항은 발주기관의 계약담당공무원이 해당 계약목적물의 특성과 계약관련 법령 저촉 여부를 종합적으로 직접 판단ㆍ결정할 사안입니다.
출처) 조달청 계약법규 질의ㆍ사례, 공개번호: 183358, 회신일자: 2018. 5. 28. 제목: 공사와 설치납품을 함께 공고가능한지 유무
2.7 물품 제작설치와 실내건축공사 중 어느 것으로 공고해야 하는지
<질문> 설계내용이 실내건축공사 20%(철거,금속,도장,수장등) + 수족관제작설치30% (금속+방수) + 수족관연출공사(전시 공사)30% + 배관공사(기계설치)20% 등으로 이루어져있습니다. 기존 입찰 사례를 보면 물품의 제작 설치로 되어 있습니다. 제작설치와 공사 어느 것으로 공고해야 하는지
<답변>
○ 국가기관이 체결하는 계약에 있어서 물품의 구매와 설치공사를 함께 하여야 하는 경우 각각 분리발주가 가능하다면 원칙적으로 분리발주하여야 할 것이며, 설치공사 부분이 건설업법상 경미한 건설공사에 해당하여 물품 납품자가 타인에게 하도급하지 않고도 현장에 직접 조립ㆍ부착 등의 단순한 방법으로 설치가 가능한 것이라면 건설업면허 없이도 설치(시공)할 수 있을 것입니다.
▸ 발주하려는 사업내용이 물품제조부분이 주가 되고 부수적으로 설치를 수반하는 경우여서 물품제조구매로 입찰공고하는 경우에는 계약상대자로 하여금 직접 설치하게하거나 부득이한 경우 하도급을 주는 방법으로 계약을 이행하도록 하면 될 것이며,
▸ 만약 물품보다 설치공사가 주가 되는 경우여서 공사로 입찰공고를 하는 경우라면 관급자재로 나머지 물품을 구매하여 계약상대자에게 제공하거나 사급자재로 직접 구매하여 공사목적물에 투입하도록 하는 방법도 가능할 것입니다(다만, 이 경우 대형 조형물,수족관 등 시공사가 직접 납품토록 하기 어려운 경우 또는「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」제12조에 의한 직접구매 대상물품은 직접 발주기관에서 별도 발주할 사항 임).
▸ 또한, 물품제조구매로 입찰공고하는 경우 관련제조업 등록업체로 입찰참가자격을 제시할 수 있을 것이며 설치공사가 수반되는 경우에는 해당전문건설업을 함께 요구(공동분담방식의 공동수급을 허용하여 면허를 보완하는 방법으로)수 있을 것이나,
○ 구체적으로 어떻게 발주할 것인지는 당해 물품의 설치방법, 부대공사의 필요성, 물품과 공사의 비중 등을 종합 고려하여 계약담당공무원이 판단할 사항입니다(귀질의 전문공사인 실내건축공사, 기계설비공사 관련 건설산업기본법령을 구체적으로 확인하시기 바람).
출처) 조달청 계약법규 질의ㆍ사례, 공개번호: 184297, 회신일자: 2018. 6. 18. 제목: 물품의제작설치 와 실내건축공사의 명확한구분
2.8 축전지 교체를 물품구매와 공사로 분리발주 여부
질) 축전지의 교체를 공사로 발주하여야 하는지 기존방식으로 물품구매로 진행하여야 하는지 아니면 물품 구매와 교체 공사로 분리 발주하여야 하는지 알고 싶습니다.
답) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 “지방계약법”이라 함) 시행령」제13조에 따르면 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다른 법령에 따라 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등을 필요로 하거나 자격요건을 갖추어야할 경우에는 해당 허가ㆍ인가ㆍ면허 등을 받았거나 등록ㆍ신고 등을 하였거나 해당 자격요건에 적합하고 그 밖에 행정자치부령으로 정하는 요건에 적합한 자만을 입찰에 참가하게 하도록 규정하고 있으나, 자격ㆍ면허ㆍ신고 등에 대한 업무 범위는 해당 개별법령에서 정하는 사안입니다.
공사는 「건설산업기본법·전기공사업법·정보통신공사업법」 등 공사 관련 법령에 업무범위 및 면허 등의 자격사항 등을 규정하고,
물품은 이미 만들어진 물품을 납품·공급하는 <물품구매>와 규격서·시방서 등에 따라 물품에 제조·제작하여 납품·설치하는 <물품제조구매>로 구분하고 있으므로,
공사 관련 법령에서 규정한 공사가 아닌 단순 물품 설치를 공사로 분류는 것은 타당하지 않을 것으로 판단되나, 노후 축전지 교체가 공사계약인지 물품계약인지에 대한 구체적인 판단은 발주기관에서 계약의 목적, 특징, 자격요건, 관련법령, 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」의 규정(물품‧용역‧공사가 혼재된 계약의 집행) 등을 고려하여 판단해야 할 사안임을 알려 드립니다.
아울러, 물품의 제작과 설치(공사 관련 자격ㆍ면허ㆍ신고 등이 필요하지 않은 용역)를 일괄 발주하는 경우 「같은기준」 제1장 제1절 “10-나”에 따라 계약담당자는 예정가격 작성시 설치비용 등 부수적인 목적물에 대한 비용 등을 계상하도록 규정하고 있음을 알려 드립니다.
출처) 국민신문고(http://www.epeople.go.kr) 민원질의응답ㆍ답변원문, 제목: [회계,계약] 지방계약예규 개정(행안부 제21호 2018.1.22.) 내용 문의, 일시: 2018. 6. 30. 담당부서: 행정안전부 지방재정경제실 지방재정정책관 회계제도과
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